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浅析我国金融监管法立法目的条款的问题及完善

作者2019-03-26 10:26未知

银监发[2013]38 条明确规定: “中国银监会及其派出机构依法对银行业金融机构消费者权益保护工作实施监督管理。

  显然,该规范性文件明确要求银监会对银行业实施金融消费者保护,实际上就意味着授权银监会对银行业开展行为监管,但其中的法律条款基本属于原则性规定,极为欠缺可操作性。值得肯定的是,《银行业监督管理法》和《商业银行法》明确要求防范和化解银行业风险保障商业银行的稳健运行,但提高信贷资产质量却是仅仅针对贷款业务,而且保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益难以凸出金融消费者保护。1997 月,巴塞尔银行监管委员会( Basel Committee onBanking SupervisionBCBS) 发布的《有效银行监管核心原则》明确指出,银行监管目标主要是保持金融系统的稳定性和信心,从而降低存款人和其他债权人遭受损失的风险。这被国外银行业立法所普遍采纳。

  有学者通过分析美国《联邦储备法》、英国《金融服务和市场法》、日本《日本国普通银行法》和德国《德国银行法》概括出了三个层次的银行监管目标一是具体目标,包括维护社会信用和公众信心、促进银行业金融机构的效率与竞争、保护金融消费者和投资者、威慑和防控金融犯罪等二是中间目标,即维护银行业金融系统的稳定、效率和公平三是终极目标,即尽可能在整体层面促进经济发展。显然,在完善我国《银行业监督管理法》和《商业银行法》的立法目的条款时,应当明确说明防范和化解银行业风险不仅包括防范和化解系统性风险,还包括防范和化解单体金融机构风险及其跨行业、跨领域、跨国境传染,而这也是综合监管、并表与功能监管以及风险控制性监管的必然要求。同时,可以增加保持银行业的稳健和安全、保护银行业金融消费者等监管目标,从而更好地实现机构监管和行为监管。此外,提高信贷资产质量是我国商业银行法在特定历史时期专门规定的一个政策性目标,因此必将随着我国外部经济社会约束条件的改变而被取消。

  我国证券监管目标和立法目的的设定

  从总体上看,我国证券市场的金融风险可分为以下两种类型一是羊群效应的追高杀跌风险和泡沫风险,前者意味着投资者会因信息不对称或信息成本过于高昂而选择追随其他投资者做出投资选择,但非理性的个人投资者往往会盲目将其等同于追涨杀跌并因此导致股市的急涨急跌,后者则特别强调基于非理性预期形成的泡沫,即证券市场价格的快速攀升导致过度透支实体经济中资产的未来预期收益,但当该收益无法实现时就会造成价格迅速下跌,并最终使得泡沫破灭二是系统性风险,其主要特点集中表现为周期性和国际化,前者是指我国证券市场的政策市特征使该市场具有较短周期和较大波动性,后者是指我国证券市场在向国外开放的过程中会随着汇率、利率市场化而遭受国际资本的冲击,从而引发该市场大幅震荡或整体经济大幅波动。

  而且,上述我国证券市场面临的金融风险往往伴随着内幕交易、操纵证券市场、欺诈、信息披露违法违规等证券犯罪。因此,在当前由证监会依据《证券法》立法授权开展机构监管的基础上,可以尝试同时对证券市场采取其他监管模式。具体而言: ( 1)实施功能监管意味着证券业金融机构在开展金融同业业务或代理业务时,需要由其他监管机构监管创新型、交叉性金融产品或业务; ( 2) 实施综合监管意味着通过增强监管机构之间和监管机构与政府部门之间的协调合作,使监管者更有效地监管跨界金融产品和交叉性商业行为; ( 3) 实施行为监管意味着需要专门监管证券业金融机构的违法违规行为,保护明显处于不利或劣势地位的证券市场投资者和金融消费者; ( 4) 实施风险控制性监管显然意味着防范羊群效应的追高杀跌风险、泡沫风险以及系统性风险。通过分析国际证监会组织( International Organization of SecuritiesCommissions IOSCO) 2003 年发布的《证券监管的目标和原则》可知,证券监管主要涉及三个紧密联系的目标一是保护投资者,即确保投资者不会因误导、欺诈、操纵等违法违规行为遭受损失,以及确保投资者能够获得拟上市公司和已上市公司披露的重要信息二是维护证券市场的公平、有效和透明,尤其是避免出现不正当交易等问题三是减少系统性风险,包括防止出现金融中介机构倒闭和过度投机等现象。其中,前两个监管目标被称为“SEC 模式,因为它们最早出现在美国《1933 年证券法》第节和第节中,即要求全面披露足以影响投资者投资决定的实质性信息,并禁止误导、虚假和其他欺诈行为。

  之后出台的美国《1970 年证券投资者保护法》和《1986 年政府证券法》不仅再次强调最大限度地实现投资者保护,还明确要求保护证券市场的公平、正当、流动性、完整性和有效性。类似地,日本1984 年《证券交易法》第条规定:为使有价证券的发行、买卖及其他交易能够公正进行,并使有价证券顺利流通,以保证国民经济的正常运行及保护投资者利益,特制定本法。国外实践经验表明,证券监管目标主要包括保护投资者维护证券市场的公平、有效和透明减少系统性风险保护证券市场的正当、完整性和流动性等等。因此,在完善我国《证券法》的立法目的条款时,应当结合上述我国证券市场的金融风险及其特点,继续强调保护投资者的合法权益,同时适当考虑将其他监管目标纳入其中。特别需要指出的是,在当前国内金融综合经营趋势日益加剧的背景下,随着越来越多的非证券业金融机构大量参与证券市场并影响到证券投资损益,而且证券公司在不断扩大规模的过程中容易面临倒闭风险,证券监管者不得不将减少金融风险特别是系统性风险作为一个越来越重要的监管目标。同时,鉴于证券的生命力在于流通性或流动性,即证券持有人将证券变为现金的变现性,因此可以考虑将确保证券顺利流通保护证券市场的流动性列为具体的监管目标。

  四、结语

  2008 年全球金融危机爆发之后,美国、英国、日本、欧盟、OECD 等主要发达国家或组织都对危机爆发的原因、传导机制和后果进行了总结,全面审视了各自金融体系以及法律制度存在的缺陷与不足,并在第一时间从监管理念、监管体制、监管模式、监管目标、监管方法等方面进行了深入的金融监管改革。伴随金融监管体制或模式改革同步进行的,不仅包括对原有金融监管法进行修正或废止以及制定新的法律,还包括由政府出台相关的政策性文件,从而为监管者开展上述监管提供明确的法律依据和政策依据、做出授权性和限权性规定、确定程序性和实体性要求等等。此外,某一金融监管法立法目的条款所载明的立法目的及相应的具体监管目标之间不应当发生冲突或存在竞争关系。当需要进一步完善我国金融监管法的立法目的条款时,应当考虑改变以往的宣誓性、口号性或行业建设性立法传统,使载明具体监管目标的立法目的条款真正发挥预期的法律效果。当然,如果无法在短期内对此类法律内容进行修改或废除,可以在此基础上增加并凸出各个金融市场中相对较为重要的监管目标。

  显然,这既有助于使金融监管更加准确地瞄准相关市场失灵、尽可能减少监管失灵、更有针对性地防范金融风险及其传染,以及更有效地兼顾公平正义等社会目标,也有助于通过降低法律不完备性实现金融效率、金融安全和金融稳定。而且,在信托、基金、期货、互联网金融等其他金融领域制定或完善相应的金融监管法立法目标条款时,也应当根据该金融市场所面临金融风险的独特性,同时结合相关因素确定具体监管目标及相应的立法目的,并将其规定在相关法律的立法目的条款中。

 
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