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管理的社会化及合作治理的研究

作者2019-03-29 14:05未知

自20世纪后期以来,随着外包这种管理手段得到了几乎所有组织的广泛运用,无论私人管理还是公共管理都日益呈现出社会化的特征,而不再纯粹是一种组织现象。作为一种组织现象,管理活动的基本特征在于管理主体的唯一性,每一个组织都只拥有一个唯一的管理主体,进而,管理的实现和改进也更多取决于管理主体自身的某些要素,如管理主体的结构、体制和人员等。作为一种社会现象,社会化的管理与传统组织管理有了很大的区别,它在管理的主体上出现了多元性,使外部的社会力量也成为了组织的管理主体。进而,管理的实现和改进就不再仅仅取决于某一管理主体自身的某些要素,而更多取决于多元管理主体之间的关系了。事实上,社会化的管理活动要求的是多元主体间的合作,通过合作来共同解决各个组织所面对的管理问题。这预示着一种合作治理模式的生成。未来,无论私人管理还是公共管理,必然都是通过多元主体间的合作而得到实现的。为了更好地促进这种合作,管理学研究需要自觉承担起合作治理的研究职责。

  一、组织管理中外包的兴衰

  比较国家与政府两个概念可以发现,国家是一个政治实体,而不是一个组织实体,所以,以国家为对象的科学研究只能是政治学,而不是管理学。另一方面,政府虽然也是国家这一政治实体中的一部分,却具有更为纯粹的组织实体的特征,所以,与国家不同,政府是可以被纳入组织视角之中的。因此,当学者们从组织的视角出发来观察和审视政府行为与活动时,他们所从事的也就不再是政治学,而是管理学研究了。当然,在这里,管理学是以行政学的面目出现的。同时,应该看到,除了政府,国家中还存在许多其他的组织,事实上,国家就是由包括政府在内的各种组织构成的,但作为一个整体,国家又不能简单地被看作一个组织。所以,国家中存在管理的活动,我们可以用管理学的知识来解释国家内部的具体组织的管理活动,但在整体上,管理学却无法解释国家本身的存在及其行动,因为作为政治实体,国家并不是一个管理的领域。作为国家的核心构成部分,政府也是一个政治实体,但从管理学的立场出发,我们则倾向于将其视为从国家中剥离出来的一个相对纯粹的组织实体—这正是威尔逊、古德诺等学者在阐述政治行政二分原则时所怀有的目的。只有这样,行政学的存在才能够具有正当性,进而,行政学者才能从组织视角出发提高政府管理的科学化水平。 在古典管理学的理解中,组织是一个封闭的实体。这并不是说组织与外部环境之间没有任何的交流,而是说这样的交流并不构成组织的关键职能。组织中所有关键职能的履行一定是发生在一个封闭的循环过程中,并由组织内部的机构来予以承担的。正是这种封闭性赋予了组织以完整性,否则,如果某些关键性的组织职能被转移给了外部机构,组织就失去了它的完整性。在古典管理理论看来,任何不拥有实质性职能的皮包公司都不是严格意义上的组织,但20世纪后期以来的现实则是,这样的皮包公司正堂而皇之地成为了世界经济舞台中的主角,甚至政府也通过外包、购买公共服务等方式将自身的许多职能推向社会。这样的发展在改变学者们关于组织的理解的同时,也驱使学者们对管理的性质做出新的思考。 当外包成为私人管理与公共管理中一种共同的普遍现象时,学者们想到的第一个问题是:它是一种新事物吗?答案是否定的。事实上,外包的历史非常古老,如古罗马和古代中国均出现过包税制,即政府将税收这一最为核心的统治职能外包给私人主体。迟至资产阶级革命前后,英法等国仍然存在不同形式的包税制度。根据弗里曼的考察,在20世纪以前的很长一段时期内,实际上我们现在认为‘传统上’具有公共性的每一项服务或功能,包括收税、消防、福利、教育与治安,都曾经一度是由私人担负的。这种现象是如此常见,以至于卡卡巴德斯得出了这样的结论:在工业革命之前和期间,出于提供特定服务而建立起来的契约关系是政府与私人企业间的经济组织的一个基本要素。这一情况在进入20世纪之后发生了改变,其原因是批量生产技术的引发批量生产技术在20世纪的引入将由无数水平契约关系构成的经济景观变成了垂直整合的大型企业。对交易要求的管理逐渐内部化到了组织之中,结果,外包就衰落了。借用科斯的分析框架,批量生产技术实质上是一种降低行政成本的技术,随着这种技术的引入,由企业自身来进行生产所需付出的行政成本得以低于通过与其他组织间的契约关系来进行生产所需付出的交易成本,结果企业就将生产过程从组织之间收回到了组织内部,相应地,外包也就让位给了大型组织。同样的情况也发生在政府身上。根据民主原则的理论设定,税收、消防、福利等都是理所当然的政府职责,但由于行政成本过于高昂,在20世纪以前,政府没有能力完全依靠自己来承担这些职责。随着具有技术优越性的官僚制的成熟,政府组织的行政成本大大降低,政府就有能力来主动承担这些职责了。所以,进入20世纪之后,前述事项大都国家化,变成了由国家自然垄断的职能。这是一段从组织化到国家化的发展历程,它奠定了20世纪的组织支配和国家主义的治理格局。

  到了20世纪后期,大型组织的官僚病日益明显地暴露了出来,大大增加了政府的行政成本。由于物流、通信以及信息技术的发展,市场的交易成本大大降低。在这两方面因素的共同作用下,外包再度兴起,将社会经济职能与公共职能的履行重新从纵向整合转向了横向整合。根据美国管理协会1997年对600家大型企业的调查,所有被调查企业均外包了某些职能。外包的领域除了最常见的信息系统,也包括财务、会计、制造、薪酬、维护、人事等。在被调查企业中,五分之一外包了其财务或会计职能中的至少某些部分,另五分之四则外包了一种或更多完整的管理职能。同时,在公共领域,20世纪70年代以来,世界各主要国家的政府均推行了以市场化、私有化为导向的行政改革,并主要通过外包这一手段而在公共组织与私人组织之间建立起了广泛的契约关系和伙伴关系。这种发展改变了行政法对政府管制的传统定义。根据弗里曼的意见,在存在广泛的外包与部门间伙伴关系的前提下,政府管制己经不再是一种单一行政的模式,而变成了混合行政模式。在这种模式中,个人、私人企业、金融机构、公益组织、国内外标准设定机构、行业协会、工会、商业网络、咨询委员会、专家小组、自我管制组织和非营利组织,都有助于履行我们至少在法律理论上认为应当由行政机关独自履行的管制职能。

  20世纪后期以来外包的复兴与盛行得益于管理学家对组织核心能力的发现。普拉哈拉德与哈默尔指出:在1980年代,对最高执行官的评价关注的是他们对他们的企业进行结构调整、理顺关系和减少层级的能力。到了90年代,对他们的评价则取决于他们识别、培养和开发使增长成为可能的企业核心能力的能力,事实上,他们需要对企业的概念本身进行重新思考。核心能力的概念意味着,在企业的所有能力中存在核心与非核心的区分。其中,核心能力可以直接助益于增长目标的实现,因而是企业需要加以维护和增强的,非核心能力则并不直接作用于增长的目标,因而可以被外包给外部机构或个人。由此大型企业知道了应该将自己‘分类’成不同的组成部分。一些部分应该成为核心业务,其他部分可以被出售。可见,核心能力的概念使组织的外包行为得到了理论上的证明,进而推动了这一现象的不断扩散,使它成为了今天组织管理中最引人瞩目的一股趋势。

  二、管理外包的社会含义

  与外包的流行相伴的是咨询行业的繁荣。20世纪后期以来的外包潮流区别于此前外包现象的一大特征是它极大地刺激了咨询行业的发展,突出了咨询机构在现代管理活动中的角色和地位。这就是朗斯戴尔与考克斯所看到的,随着‘核心’的观念变成了主导性的,咨询机构的影响不断扩大,并鼓励企业遵循它们的建议,管理者则开始重新审视垂直整合与自给自足的传统观念。咨询行业崛起的原因是多方面的。首先,它是社会分工进一步细化和专业化的结果。现代大型组织虽然拥有完整的职能结构和体系,但随着社会分工的不断细化,这些大型组织也出现了力有不逮的情况,因而需要求助于在某些方面更加专业的咨询机构。其次,它是现代组织管理结构的产物。现代组织的管理结构是由董事会、经理人以及具体部门的主管三方构成的,而与现代管理学所强调的专业管理相反的是,这一管理结构中的前两大要素在很多情况下都不是专业人员,这就使他们在很多情况下无法理解具体业务部门的工作和计划,在需要做出涉及这些部门的决策时就可能产生内部冲突。而当管理结构中的各方关于某项决策出现了冲突时,他们就迫切需要引入外部的专业性意见来调停冲突,帮助组织做出决策。当咨询机构因为这样的原因而被引入一个组织的管理活动时,它们就充当了组织中各方权力和利益斗争之工具的角色。因此对顾问的需求不仅仅是由战略的象征性的吸引力所解释的,而同样源于顾问帮助管理者阐述他们对于世界的理解的能力。

  在产业属性上,咨询行业属于服务业。通常而言,咨询机构的工作也就是为其他组织提供各种专业性的服务,因此,人们经常把咨询行业看做一个因为服务外包而衍生出来的新兴行业。然而,经过几十年高速发展之后,今天的咨询机构己经不再仅仅是一个服务提供者,而是成为了组织世界中一个流动的管理主体,它们在提供咨询服务的同时,实际上己经参与到了它们所服务组织的内部管理之中。在今天,管理者通过引入咨询机构来推动某项管理举措是非常常见的现象。而在这样的情形中,咨询机构虽然可能只是组织内部各方博弈的一颗棋子,但出于维护自身行业地位的需要,它必须坚持必要的专业性。同时,对组织内部的各方来说,出于彼此博弈的需要,它们也必须尊重咨询机构的这种必要的专业性。而当咨询机构提供的这种相对独立于组织内部各方利益诉求的专业意见被吸纳到了组织管理中时,咨询机构就作为外部主体而实际地承担起了相对独立的管理职能,成为了组织管理中的一个外部管理主体。在这个意义上,咨询行业的崛起意味着外包发展到了一个新的阶段,即从服务外包发展到了管理外包的阶段,组织不再只是通过外包来购买外部机构提供的服务,同时也通过外包把自身的某些管理职能转移了出去。

  咨询机构对组织变革的介入产生了两方面的影响。一方面,它发出了变革的信号,从而使人们对组织产生了一种好的预期。对于营利性组织而言,发出这样的信号至关重要:机构的分裂在投资者眼里是某种标志,意味着该企业将会发生变化;而这样的变化哪怕再糟糕,也往往会抬升股票的价格。另一方面,它也增强了组织变革的不确定性,尤其是增强了变革责任的不确定。通过聘请顾问,位于MP3播放器核心的高层管理人员能够将做出痛苦决定的责任从他们自己身上卸除。中央处理器发布命令,却逃避责任。在实践中,基本上没有顾问会在事后加入他们所改组的企业,因而他们也无需承担什么责任。由于咨询机构大量承担起了直接的管理职能,组织管理者得以躲在幕后,只需发布一个命令,便可让组织像一个MP3播放器一样随意组合其运行的内容和方式,而且,这些管理者还无需对他们的决定负责,因为他们不是这些决定的实际执行者,甚至可以宣称不是这些决定的实际决策者。如果这些决定被证明是正确的和成功的,那么,无论咨询机构、管理者还是组织本身都将因此而受益。反之,如果这些决定对组织造成了危害,咨询机构无需承担任何责任,管理者也可以优秀限度地排除自身的责任,而组织本身则将遭受实质性伤害。不仅企业,政府也是如哈佛学者杰弗里萨克斯用波兰来做自由市场实验,但他并没有以政府官员的身份留在波兰。被改组过的波兰经济如今仍处在挣扎着康复的过程中,可是萨克斯早己回到美国,潇洒地研究环境问题去了。咨询机构的介入增强了组织的变革能力,但同时也悬空了相应的责任机制,从而增大了变革的风险。

  顾名思义,外包意味着组织职能的外部化,而这种外部化在本质上是一种社会化,即组织职能的履行不再完全是一个组织过程,而是变成了一个社会过程。咨询行业的崛起标志着外包从单纯的服务外包发展到了管理外包的阶段,也就意味着组织管理也发生了社会化,变成了一个社会过程。在一个外包的世界中,管理本身己经不再是组织管理者的专属职能,而变成了组织管理者与社会化的管理机构之间的一种共同职能。当然,在理论上,组织可以拒绝管理外包,拒绝社会化的管理机构对自身管理过程的介入,但由于旋转门—即管理者在组织与社会化的管理机构间的流动—现象在公私管理中的广泛存在,组织管理者实际上有着强烈的动机来鼓励外部机构对组织管理过程的介入,因为通过与这些外部机构建立联系,他可以为自身的职业发展准备一条退路,在某些情况下,甚至可以是一条进路。因此,在现实中,以咨询机构为代表的社会化的管理机构对组织管理的介入不断加深,相应地,组织管理的社会化程度也不断提高。这不是私人管理中的独有现象,也在公共管理中得到了充分的发展。在国内行政学者中,陈庆云较早指出了公共管理社会化的现象,且对其作出了全面分析。而乔耀章对公共管理这一概念的理解本身就包含了社会性与社会化的内容。

  管理的社会化在理论与实践两方面都产生了非常重要的后果。在理论上,随着管理变成了一个社会过程,作为组织研究的管理学在许多方面失去了解释能力。当管理学研究仍然醉心于对组织过程的技术性描述时,实际上无助于我们对作为一个社会过程的管理活动的理解。在一个社会化的管理世界中,管理学应当超越狭隘的组织理论,而自觉培育出社会理论的宏观视野。在实践上,管理的社会化将管理活动的重心从组织内部的各种关系转移到了组织之间的各种关系,而这一方面开拓了解决管理问题的多元途径,另一方面加大了管理问题所面对的不确定性,带来了将简单问题复杂化,甚至变得不可解决的可能。事实上,管理的社会化己经打破了权责一致原则,外部管理机构在履行管理职能的过程中临时性地掌握和行使了组织权力,但却并不需要为此承担什么责任,因为这种责任早己被它与组织所签订协议中的免责条款规避掉了。在社会化的管理世界中,组织管理的传统责任机制己不敷应用,新的责任机制则尚未建立起来,结果就极大地增强了这个管理世界的不确定性,而由于我们每个人都处在某种或某些管理活动与关系之中,结果就使我们每个人的生活以及整个社会都陷入了高度的不确定性之中。

  三、对社会化管理活动的合作治理

  在公共部门中,因为管理的社会化而导致的责任缺失引起了行政法学家的警惕。如弗里曼所说:私人主体愈来愈多地履行传统的公共职能却又摆脱了通常与公权力的运用相伴的严格审查,在这种情况下,私人的参与确实会引起对责任性的关注,使不受制约的行政机关裁量权相形见细。有鉴于此,一些行政法学家主张对参与到公共管理中的私人主体进行更严格的限制,其中最常见的四种机制是:将私方当事人视作‘政府主体’以便施以宪法性的要求;执行禁止授权学说或适用正当程序条款以宣布对私人的授权无效;将程序性的控制扩张到私人主体;最后,向私法注入要求公平与理性决定的公法规范。某些学者还更进一步,主张某些关键性的功能应作为国家的排他性责任加以保留。但在弗里曼看来,仅仅通过将原本适用于公共机构的行政法扩展到参与公共管理的私人主体的做法并不能解决责任性的问题,甚至可能适得其反。这是因为,规制意味着成本,而政府的行政成本在很大程度上就是规制的成本,这种成本虽然保障了政府在权力行使中的责任性,却导致了政府在处理许多管理事务上的低效,既浪费了社会资源,又不能满足社会公众的治理需求。在某种意义上,20世纪70年代以来公共部门中的私有化浪潮之所以得以发生,就是因为私人机构没有规制成本,因而可以更灵活、高效地满足社会需求,而当这些私人机构实际地这么去做了时,就承担起了一种公共责任。正是在这个意义上,弗里曼认为:民营化可以成为一种‘公共化’的手段,私人主体藉此可以更多地投身于传统上的公共目标。反过来,如果我们采取了上述几种机制,对私人机构进行更严格的规制,让它们变得与政府一样笨拙、低效,则同样是不利于公共责任的实现的。为此,弗里曼提出,对于公共管理的社会化及其后果,加强规制并不是一种正确的解决方案,相反,它需要的是一种合作的观念和模式,通过管理过程中各方的合作来共同治理社会化管理中的各种问题。

  弗里曼的分析虽然针对的是公共管理中的情况,同样也适用于私人管理。不同的是,作为平等的市场主体,任何企业组织都无法把自身的规则体系强加在外部机构身上,因而,它们不能像政府一样通过加强规制来保障外部机构的责任性。对企业而言,将外部机构纳入自身控制的最有效的办法是将其兼并,也就是把横向关系重新变成纵向关系。显然,这种办法是与20世纪后期以来的组织发展趋势相悖的。虽然兼并也是今天经济活动中的一个重要现象,但企业应当兼并的都是能够提高其核心能力的外部机构,而不是承接早己被归入企业非核心能力因而被外包出去的那些职能的外部机构。事实上,兼并与外包都是企业提高自身竞争力的一种手段,而如果企业把己经被外包出去的那些非核心职能重新纳入进来,结果必将增加企业的成本,进而造成竞争力的下降,甚至威肋、到企业的生存。不仅如此,外包未必能带来效率的提高,并隐含着质量风险。所以,对于私人管理的社会化及其后果,我们同样需要寻找一种新的观念与模式,同样需要诉诸于合作,在合作治理中应对它所带来的一系列问题。

  宾汉姆等人认为:合作式公共管理既不是自上而下的,也不是自下而上的,它是横向的公共管理。当前,这种横向的公共管理是以分工-协作的方式展开的,管理过程中的各方拥有的是一种分工-协作的关系。具体而言,它们之间的分工是掌舵与划桨的分工,如奥斯本与盖布勒所说,政府拥有的是掌舵的职能,其他管理主体则执掌了划桨的职能。在这里,奥斯本与盖布勒对掌舵与划桨的区分同普拉哈拉德与哈默尔对核心能力与非核心能力的区分具有异曲同工之处,而这两种区分在现实中造成的影响也是殊途同归。核心能力观念的提出宣告了私人管理中外包时代的到来掌舵而不是划桨口号的流行则引领了公共管理中的外包潮流,它们都帮助人们扫清了对管理社会化的认识障碍,赋予了这种发展以理论和观念上的正当性。另一方面,无论掌舵-划桨还是核心-非核心,都存在一种中心-边缘的结构,在这一结构中,掌舵者与划桨者、核心职能的承担者与非核心职能的承担者之间的地位是不平等的,正是由于这种不平等,它们间的关系才是一种分工-协作的关系,而不是合作的关系。进而,正是由于不同管理主体之间不存在真正意义上的合作,才造成了普遍的责任缺失,因为居于中心的掌舵者总是希望把责任推给划桨者,而划桨者则因为它居于边缘而根本就没有能力承担起这样的责任。所以,无论公共管理还是私人管理,当前面临的最紧迫任务都是在不同管理主体之间建立起真正的合作关系,进而使社会化了的管理问题得到合作式的治理。

  合作治理反对赢家通吃的丛林法则。赢家通吃是传统公共管理中经常出现的一种模式,它是代表性政治的一个逻辑产物。这种模式强化了不同管理主体间的中心-边缘结构,因而,它虽然也提供了解决特定问题的一种方案,实际上却造成了新的更严重的问题,所以是需要在合作治理中予以抛弃的。合作治理也反对利益合谋。如果说赢家通吃的情况主要存在于公共管理中的话,利益合谋则是普遍存在于公共管理和私人管理中的一种现象。利益合谋实际上是一种分赃,它是组织管理者在与外部管理机构的意见之间出现了冲突时,通过割让某部分利益来与外部机构进行分享的方式而达成双方间的一致,从而得出共同的解决方案。但这种解决方案并不是合作的产物,而只是合谋的结果。因为这种合谋,外部机构丧失了其专业立场,也就不能承担起对共同管理问题的专业责任。事实上,无论赢家通吃还是利益合谋,都属于零和博弈的范畴,它们的区别在于,赢家通吃是让博弈中的输家承担了博弈的代价,利益合谋则是将博弈的代价转嫁给了没有参与博弈的管理客体。但无论属于哪一种情况,管理问题事实上都没有得到解决,因为这两种解决问题的方式都是不负责任的。

  作为一种负责任的管理方式,合作治理需要管理过程拥有更高程度的开放性,进而,管理主体之间才能开诚布公地商讨彼此互益的解决方案。社会化的管理要成为负责任的管理,需要管理过程和关系的充分开放和透明,只有这样才能明确责任的归属,才能保证管理过程中任何一方都无法转嫁责任,进而才能驱使它们都主动承担起本就属于自己的责任。然而,各守其责并不等于合作,中心与边缘都各守其责并不能改变它们间的不对等关系,也不能在它们的关系中生成合作。合作治理需要将管理社会化的成果继续向前推进,让社会化的管理过程成为平等主体间的合作过程。这既是对传统管理理论的颠覆,也是对既有组织管理模式的颠覆,而要完成这种颠覆,就需要改变我们关于核心能力与非核心能力、掌舵与划桨的认识,尤其不能从这种划分出发来理解管理主体间的关系。合作治理需要明确的观念是,在不同管理职能之间确实存在核心能力与非核心能力、掌舵与划桨的区别,但这种区别并不是不同管理主体间的区别。在合作治理模式中,所有管理主体都既可以承担核心的或者说掌舵的职能,也可以承担非核心的或者说划桨的职能,具体承担哪一种职能是由管理过程和活动的需要决定的,而不是由它们的身份决定的。这样一来,尽管区别仍然存在,但由于这种区别获得了流动性,也就不再表现为中心与边缘间的对立了。只有当中心与边缘的对立得以消除时,社会化的管理过程才真正成为一个合作治理的过程,而合作式的管理活动也才真正成为一种负责任的管理活动。

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