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加强中国特色新型智库建设的探析

作者2019-03-29 14:03未知

 党的十八届三中全会《决定》首次明确提出,加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度。由此上溯到党的十六届四中全会《决定》首次明确,执政能力建设是新时期党的建设的一项重要任务,并提出通过多种渠道和形式广泛集中民智,使决策真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项,要广泛征询意见,充分进行协商和协调;对专业性、技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。

  从多渠道、多形式广泛集中民智到建设中国特色新型智库,如何理解这一政策转变?本文试图从以下三个方面做一探讨。

  一、中国特色特在哪里

  近年来,我国公共行政领域很多概念在与国际接轨过程中,先是碰到词汇翻译的问题,如以人为本引进来和走出去相结合等,接下来又遇到如何实现内涵对接,在西方政治语境中找到共通点,让人理解、接纳的难题。同样,西方概念引入中国,也面临生存土壤和适用性等问题。

  智库一词最早出现在二战期间,是战时美军用以讨论作战计划的保密室,在我国被翻译为思想库,智囊团,外脑等。智库的特点可以有多种归纳方式:美国宾夕法尼亚大学教授詹姆斯麦甘从功能性发挥角度,将智库特点概括为三A,即学术性、顾问性和倡导性。更多的学者则从智库与政府关系角度,将智库特点概括为三个方面:一是独立性,与政府保持一臂距离,即便研究内容、经费来源与政府有着千丝万缕的关联,美国智库也始终坚持将独立性作为确保决策咨询客观、全面的基础。二是非营利性,智库虽然可以公司冠名(如兰德公司),但性质上仍属于研究机构,既不以营利为目的,也不直接代表利益集团,而是以自身研究观点和成果影响公共决策。三是现实性,智库虽然以学术研究为手段,但与纯学术机构有着本质区别,更关注当下,力图解决现实问题。美国乔治亚大学教授霍华德威亚尔达在分析智库和学术研究机构的区别时指出,学术著述通常侧重于建立理论模型,归纳具有普遍性的行为规律,过于抽象和理论化。由于绝大多数学者并不清楚美国政府政策制定的规则,因此他们所提供的建议通常不具有政治可行性。

  独立性是美国学者非议我国智库的焦点,一些人甚至据此坚称中国没有真正意义上的智库。实际独立性应该从三个角度衡量:

  一是经费来源。有学者统计,我国现有各类智库约2 400-2 500家,数量甚至超过美国的1 823家国外统计口径只有429家,按国际通行标准,一个机构每年研究经费超过80%来源于政府,实质上就属于官方咨询机构。由于缺乏民间资本支持公共事务的法律许可和政策环境,除极少数舆情调查和咨询机构外,我国大多数智库实际上都属于吃皇粮的国字号。

  二是存在形式。智库在美国的发展与其政治文化传统和经济社会条件密不可分。从政治文化传统看,三权分立的体制使美国政界青睐于采用非政府手段解决大多数社会问题,政府基本不设立专门提供决策咨询的部门,这为智库的发展提供了广阔空间。从经济社会条件看,战后美国商业界作为一支政治力量,发挥的作用越来越突出。一方面,法律鼓励商业资本支持社会公共事业发展,另一方面,工商业资本家也需要在政治上扶持各种力量。早期的研究机构,包括布鲁金斯学会在内,都由资本家直接投资设立。这种智库形式显然很难直接照搬到我国:根据我国《社会团体登记管理条例》规定,任何正式注册的民间组织都要挂靠业务主管单位,且必须是政府部门或企事业单位。

  三是成果观点。思想独立是智库独立性的最终显现。在对我国智库的评价中,缺乏观点独立,忙于为领导讲话作注解是最主要的批评之一,也是我国智库能力和水平建设的关键点之一。那么,是不是只有做到经费独立,存在形式独立才能实现观点独立?显然不是。国内一些学者在套搬美国智库概念时,笼而统之冠以西方智库的说法,这既不符合智库发展的历史,又不符合各国现实国情。事实上,英、法、德为代表的欧洲国家,各有各的智库理念和发展模式,并没有完全意义上因为经费和形式的独立性影响观点思想的独立性。

  英国智库的起源可以追溯到19世纪,在独立性特征上最接近美国标准,但由于英国实行常任文官制,政府机构不需要过多依赖外界提供的政策建议,并且英国社会也缺乏私人或私营团体为政策研究提供资助的传统,使得很多智库不得不反复关注己有话题,以吸引公众眼球,引发短期轰动效应为研究目标。2008年,工党领袖布莱尔因政治献金丑闻成为众矢之的,也使得智库饱受批评和猜疑。

  法国是单一制中央集权国家,政党规模小且数量多,政府为了保持政令统一和执行高效,需要同各种政治力量、观点及专家保持某种正式或非正式的关系。很多政治精英和意见领袖个人就能够掀起或领导公共舆论,这在很大程度上挤占了智库的空间。法国的智库发展实际上经历了从分散式的个人研究到有组织的集体研究,从政府主导型研究扩展到美国式思想库研究的道路。与英国一样,由于缺乏私营部门为公共政策研究机构或智库提供资金的政治文化传统,智库在法国的生存发展也面临诸多困境。通常情况下,法国的公共政策研究机构既不会给自己贴上智库的标签,也不认为自己归属于某个清晰且易划分的团体。

  德国政府有为应用型基础研究,特别是经济研究提供资金支持的传统,独立于政府之外的政策分析和研究相对较少。据估测,至少75%的德国政策研究所依赖政府提供经费。直到20世纪90年化智库的概念都很少用于指称各种政策研究机构,绝大多数被称为研究所、政治基金会或运作型基金会。

  分析智库数量较多的几个西方国家的情况,不难得出两点基本判断:一是智库本身是一种美国现象,世界各国因政治文化和经济发展等国情差异,对智库的理解和要求也千差万别,并不存在某种固定的衡量标准;二是建设中国特色新型智库,是我国进一步推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化的必然要求。中国特色的智库没有必要按照别人的标准削足适履,事实上,在中国国情下探讨壮大民间智库力量,非但难以聚集起人、财、物等各方面力量,而且在对外交往过程中,也难以得到国外同行的认可。中国特色智库应在立足本国国情基础上,吸收借鉴各国有益经验,在制度创新中谋求发展,在发展过程中推动制度创新。

         二、新型智库新在哪里

  在讨论制度创新的着力点之前,先要回答中国需要什么样的智库,或者中国的智库要具备什么样的新型功能和使命。

  (一)通过谋断分离,提高决策科学化水平

  长期计划体制下,各级政府结构功能设计追求。要么内设咨询部门,要么下设政策研究性质的事业单位。在这种封闭系统下,一方面极易造成机构膨胀,决策成本持续攀升,另一方面政策研究和决策咨询以命题作业为主,缺乏主动性、科学性和客观性。尤其是一把手强势,缺乏民主作风的情况下,咨询机构在提供信息和方案时往往投其所好,难以真正发挥咨议辅政作用,甚至彻底沦为领导的写作班子。

  建设新型智库,首先要从下放权力入手,推动机构精简,促进政府职能转变,逐步实现谋与断的分离,使政府从政策生产者向政策消费者转变,使信息和方案成为政府采购的新内容。其次要提高各级政府的社会治理能力。按照触发机制划分,决策可以分为问题导向型和答案导向型两种。问题导向型决策多以社会突发事件或公众不满意状态临界值为触发点:因拆迁引发大规模上访,因大学生毕业即失业的问题成为媒体关注焦点时,相关问题的解决方案会成为决策注意力的焦点。问题导向型决策通常表现为非连续、跳跃式的过程:当出现新的突发事件,公众或政府注意力转移之后,决策行为便暂告中止。这种消防队救火式的决策,很难真正提高政府执政能力,相反,会滋长各种敷衍塞责、欺上瞒下的技巧。相对来讲,答案导向型决策则是政府有意识地转变观念,提高认识水平,主动发现问题、解决问题的决策过程,带有未雨绸缪的色彩。智库发挥作用的着力点,也正是通过更多的自选动作而不是命题作业,为政府提供综合方案,推动从社会管理到政府治理的转变。

  (二)通过参与协商民主体系,促进民主政治建设

  政策制定和执行的过程,实质上是一个民主协商的过程。任何一个决策者都不可能未卜先知,预测各种环境变数,任何一项政策的执行过程也不是一成不变。为了保证决策科学民主,保持政令畅通、执行高效,在政策环节必须协调和兼顾不同利益,随时对设计缺欠进行调整。更进一步讲,政策制定和执行的过程也是一个动员号召的过程,在动员过程中实现政策目标的逐级分解。现代管理理论认为,目标分解就是动员各级执行者,甚至包括全社会形成共同愿景,从要我做变成我要做,明确各自应承担的责任,优秀限度地保证政策目标的实现。三中全会《决定》将建设中国特色新型智库的文字表述纳入到推进协商民主广泛多层制度化发展总体框架下,也正是出于这样一种政治设计的需要。

  我国目前80%公共信息来源于政府部门,政府部门是公共信息优秀的生产者。然而,政府在政务信息公开方面却相当滞后,虽然2006年国务院就己颁布《政府信息公开条例》,但在实践中很多部门宁可少公开、晚公开,也不愿意放权力、担责任,冒失密、泄密的风险。信息公开透明不足,是影响政治协商和民主的优秀瓶颈。中国特色新型智库建设的一项重要任务,就是在政府和公众之间搭建公共政策讨论的平台,加强政府与公众之间的沟通与交流,为公众政治参与提供更广泛的渠道。

  这里尤其需要强调的是,智库作为连接政府与社会的一级组织或机构,要在引导正确社会舆论方面发挥积极作用。近年来,一些媒体和专家为吸引公众眼球,对各种政策作猜疑判断,甚至以讹传讹,出现大面积的政策误读,引发社会恐J谎。中国特色的新型智库绝不能突出少数意见领袖,而是要发挥集体、理性、智慧的力量,既发展多元化的政治参与,又坚持中国特色的民主集中。

  (三)通过开展公共外交,营造积极有利环境

  智库如果仅限于在内政研究方面发挥作用,显然既限制了其广义功能,又束缚了其国际视角,不利于吸收借鉴各国政府治理有益经验,洋为中用。实际上,各国智库一项重要职能就是开展公共外交和对外政策研究:美国智库发展的巅峰源于二战以后,政府抛弃了战前对外孤立主义立,力图称霸全球。对公共外交政策建议需求量的日益增长,刺激了一批智库开展对外关系研究,同时,这批智库也代表政府在对外交往中传播美国价值观和国家形象。英国最著名的智库国际事务研究所成立于1920年,是一战后政府为研究国际问题,预防再次爆发战争而设立的。20世纪60年代,法国国防部、外交部引入美国智库模式,成立了相关公共外交政策研究机构,而在德国,涉及外交及国家安全政策研究的智库约占27 %。

  新中国为赢得世界的支持和承认,在夹缝中开展外交,从一边倒到全方位,从乒乓外交围棋外交到熊猫外交,创造了大量人民外交的成功案例。进入新世纪以来,随着我国经济快速发展,一方面国际地位大幅提升,另一方面中国威胁论、中国崩溃论、中国责任论中国强硬论纷嚣于耳,大力开展新时代背景下的公共外交,为自身发展营造一个积极有利的外部环境,己经到了刻不容缓的紧要关头。智库在开展公共外交中有着无可比拟的优势:首先,智库是知识精英的储备所,各国都不惜花费巨资,致力于通过各种媒介和渠道,在精英之间构建人际交流的网络。利用国际惯例,开展公共外交,是时代赋予中国智库新的使命。其次,智库作为思想工厂,代表着各国政策的风向标,而其民间身份又易于超越政治壁垒,起到国与国之间关系润滑剂的作用。引领加强走出去的能力建设,拓展国际视野,是我国新型智库建设的重要任务。

  三、建设中国特色新型智库的几个着力点

  有学者将我国智库分为官方(如各级党委政府研究室、发展研究中心等)、半官方(如党校、社科院等)、高校、企业等类型。官方和半官方机构与其他机构在经费来源、信息资源和沟通渠道等方面有着巨大的待遇差别:从经费来源看,中央政府部门81. 5%的课题流向国务院及各部委所属研究机构,地方政府83. 5%的课题流向地方政府所属研究机构。在信息资源方面,官方和半官方机构实质上属于一级政府部门,无论是阅读涉密信息还是调用相关统计数据方面,都比民间机构有优势。在沟通渠道方面,官方机构可以通过内参简报或专件送阅方式直接向上传递意见。据国务院发展研究中心官网统计,2012年中心报送各类研究报告572篇,其中,中央领导对145篇作出批示271次。相比而言,民间智库主要依靠公众媒体、学术刊物、论坛发表观点,间接影响决策层。

  那么,中国特色新型智库建设是否需要另起炉灶呢?不是。中国特色的新型智库应该坚持官民并举,民办官助,相互促进,共同发展的道路,着力推进制度创新。笔者认为,从以下三个方面创造体制内和体制外智库公平竞争的制度环境尤为重要。

  (一)信息资源共享机制

  解决体制外智库资源不对等问题,应尝试构建广义的公共信息资源网,打破政府信息资源垄 公共信息资源网的组成可包括:公共图书馆、档案馆、高校、科研院所等公共信息服务和准信息服务事业单位;各类行业协会、学会、商会等行业性信息服务团体;各种社会、市场中介组织和信息咨询机构等有偿收费性民间组织。目前,这些公众信息组织缺乏市场激励机制,缺乏信息来源,生存发展空间极为有限,而政府部门在政务公开方面又明显缺位,难以做到及时、全面、准确公开。具体措施可以采用课题招标、税收优惠等经济手段,吸引公共信息部门参与政务信息加工和收集,提高公共信息资源共享水平;还可以将部分政务信息,交付公共信息资源服务部门,允许其分类加工处理后,有偿提供社会利用。

  (二)政府主导,多元化的投入保障机制

  政府是各国智库经费来源的主渠道。我国智库在数量上增长迅速,但质量普遍不高的情况下,财政支持不能再延续广撒胡椒面的做法,而是应该重点支持一批智库迅速发展壮大,形成品牌。政府支持不宜采用直接拨款形式,而应以招标为基础,通过竞争方式选择智库。对于涉密课题,也应该建立在采购服务合同基础上,对政策问题、研究方法、数据采集、实施进度、经费预算等作出明确规定。对于高校、社科院等半官方智库,应结合事业单位改革尝试以基金制形式支持发展(既可以在某一智库设立基金,又可以在社会上建立基金会)。基金设立一方面应坚持政府主导,另一方面又要通过税收优惠政策鼓励企业和个人捐资捐赠。

      (三)科学合理的监督评价机制

  各国智库都非常重视质量管理,建立了一套严格的成果评价制度,例如兰德公司著名的内部评审制(或称同行评审制),对每一项研究计划通常都聘请两位未参与该项目的资深研究人员作为评审,负责中期和结项审查。课题研究小组必须对评审意见做出回答,或者接受并进行修改,或者拒绝接受并解释理由,请委托人认定。兰德公司还从社会上聘用了约600名各类高级专家作为特约顾问,主要任务是对重大课题进行研究分析和成果论证,以确保研究的水平和权威性。我国的智库成果监督评价应包括对课题研究本身的评价和政策运用评价两部分。前者主要考察智库对项目操作是否科学合理,包括:对设立宗旨理解是否准确,团队组织是否符合专业水平,研究过程及数据搜集是否保持中立,是否存在学术不端,资金管理使用是否符合效益原则等。后者属于政策评估环节,主要考察成果运用效果与政策设定目标之间的偏差。将两方面评估分离,有利于区分谋与断的责任,从而鼓励和保护智库独立的积极性。智库成果评价的主体,既包括智库自身(内审),又包括国内外同行专家、发包方的政府及其上级主管部门,还可以包括社会公众的舆论监督和评价。

  至于中国特色新型智库是否应仿照美国智库的旋转门机制,笔者持保留意见旋转门机制是美国智库最具特色的现象之一四年一度的总统大选,牵涉官员变动多达4 000余人。很多卸任官员通常到智库从事政策研究,而智库专家也有各种机会到政府任职旋转门机制使得美国智库的影响力渗透到政策制定的方方面面,也使智库成为政府培养和储备人才的港湾。但这种现象仅限美国,难以复制到世界其他国家,更不可照搬到中国。我国政治体制改革的重点之一是破除官本位思想,从取消中央顾问委员会到限制官员离任后兼任相关社会职务,改革的步伐不能分出岔路。如果说中国特色新型智库建设,重在形成官民互动的良性竞争机制,重在推进谋断分离的话,那么在人事的问题上铲断学而优则仕,出相入学的秘密通道,必须成为中国特色新型智库现阶段坚持的基本准则。

 
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