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探究供给侧新视角下高等教育,非均衡发展问题

作者2019-03-25 11:19未知
育供给结构不合理,培养模式比较雷同和固化,高等教育客体需求出现分流,高等教育供给主体受制于路径依赖和经济发展,供给主体区域分布不合理,导致高等教育失衡发展。目前,学界针对高等教育均衡发展研究主要集中在高等教育均衡发展概念、高等教育均衡发展差异原因分析以及相关政策建议等三个方面,代表性文献主要有:张新科(2011)通过分析德国高等教育“卓越计划”,提出加大对高校科研项目投入,集聚高等教育均衡发展的优质资源,从均衡发展向卓越发展理念过渡;余宏亮(2013)通过对高校区域分布失衡的归因分析,得出历史条件是基础因素,政府调控是重要导向,经济基础是根本原因,制度安排有扶强偏差,并提出改变高校招生方式,加大地方高校经费投入等方式促进高等教育均衡发展;许玲(2014)研究高等教育发展水平同经济发展水平的协调程度,得出教育发展水平超前省份经济发展潜力较大,并提出了保证高等教育落后省份经费投入政策建议;朱锋(2015)从区域高等教育均衡发展概念界定,对区域高等教育均衡发展差异进行分析,并提出区域高等教育均衡发展基本途径;戴胜利(2015)基于长江沿岸九省二市高等教育资源配置能力的差异,提出推进智慧教育理念、资源共享平台、政府政策导向作用以及优质高等教育资源有效溢出等高等教育均衡发展等四个方面措施。本文通过高等教育供给主体资源配置、供给结构、供给主体区域分布等供给侧视角分析高等教育发展失衡原因,并从自主演变与政策引导相结合、高等教育供给结构多元化、补人才培养短板、完善高等教育评价体系等供给侧视角提出高等教育均衡发展新路径。
  二、供给侧视角下高等教育发展失衡现状分析
  (一)高等教育均衡发展内涵
  高等教育均衡发展理念存在两大误区:第一,高等教育均衡发展平均化主义。高等教育均衡发展不能完全等比例发展,因为高等教育主体构成不一样,等比例发展是被调节化的伪均衡,而不是高等教育自主均衡。第二,高等教育均衡发展机会均等主义。高等教育均衡发展不能倡导机会均等,因为高等教育各级主体起点不一样,完全机会均等发展,对高等教育弱势主体产生更加不利影响,形成“马太效应”。
  高等教育均衡发展内涵的关键是要强调主体认同感,高等教育具有人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等四大功能,高等教育均衡发展认同感具体表现在四个方面:首先,表现在四大功能之间协调均衡发展,均衡发展不是完全等比例发展,高等教育首要功能是人才培养,人才培养遵循帕累托改进原则,即学术研究和社会服务发展不能以损害人才培养为前提;其次,表现在四大功能自身均衡发展,即人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新满足自身发展规律,高等教育作为人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新供给侧是否存在供给结构失衡问题;再次,表现在高等教育区域之间均衡发展,高等教育东中西部省际均衡发展,其供给结构空间布局合理,至少确立为地方人才培养、科学研究和社会服务高等教育最低供应量;最后,表现在高等教育资源配置均衡发展,高等教育资金投入、人才队伍、政策制度等资源配置应符合高等教育主体发展要求,并通过资源向均衡水平以下高等教育主体倾斜来引导其均衡发展。
  (二)供给侧视角下高等教育发展失衡现状
  供给侧视角下高等教育失衡发展现状具体表现在五个方面:一是人才培养与科学研究、社会服务之间不均衡发展,从事人才培养、科学研究和社会服务主体由高校教师单一主体承担,教师作为供给主体在人才培养、科学研究和社会服务等三者之间资源配置上出现失衡,发表论文、项目申请、社会兼职成为教师重要选择。高校教师社会兼职成为新常态,主要受聘于政府、企业、其他社会组织,申请纵向、横向项目成为学校、学科、教师等三者发展交汇点,项目申请最终演变成利益相关者的一致行动和共同选择,从公开发表论文数量、项目申请和社会兼职情况来看,教师对论文、项目、社会服务投入比较大,必然影响到人才培养精力投入。二是人才培养自身失衡,1999 年教育部出台《面向21 世纪教育振兴行动计划》,大学进入全面扩招阶段,截至2015 年年底,高等教育毛入学率达到37. 5%,但相应人才培养资源供给没有与人才培养需求相匹配,人才培养的师资、设备等资源供给跟发达国家相比存在不小差距。例如: 衡量人才培养重要指标——生师比和教育经费投入,2007 年到2015 年这九年生师比呈现扩大趋势,具体如表1 所示;2012 年生均公共财政公用经费达到历史最高值9040 元之后,生均公共财政公用经费呈现负增长,具体如表2 所示。三是科学研究自身失衡,科学研究质量和层次不高,智能制造、3D 打印技术、生物制药、新材料、物联网、大数据、云计算等最新领域在核心关键技术存在不足,专利申请量不足美国、日本、德国等高校的1 /10,以SCI 发表论文来说,论文发表数量位居世界第二,平均被引次数8. 1 次低于世界平均水平值11.3 次,被引用论文次数只位居世界第四,其中,“高被引论文”数量只占世界份额的11%,低于SCI 论文总量份额16. 2%。科研成果转化率低,美国、日本、德国专利被转让、许可比例平均50% 左右,根据《中国经营报》2015 年调查,我国高校被转让、许可专利比例为2. 03%。四是高等教育供给结构不合理,高等教育提供培养模式一方面过于路径依赖,与社会需求存在滞后性,培养人才不是社会急需人才,与社会发展存在脱节;另一方面,高等教育差异性只体现为高等学校自身差异性,而高等教育培养模式差异性不大,具有类似性。从2005 年到2015 年,我国出国留学生数量逐年上升,从2005 年11. 85 万人经过十年增加到2015 年52. 37 万人,具体见表3 所示,出国留学人数增加表明我国高等教育供给结构不合理,不能有效满足其需求,进而转向到国外高等教育。五是高等教育区域发展不合理,我国高等教育受制于既有路径和区域经济,一方面东部省份高校数量整体多于中西部,优质高校数量远远多于中西部高校,以“211”高校为例,北京和上海两大直辖市占据三分之一,中西部高校主要集中在武汉、西安和成都等三个城市,扣除三市影响,区域发展更加不均衡,具体如表4 所示;另一方面,东部经济、文化发展较好,在吸引人才、生源等方面具有优势,大学综合实力较中西部高校存在优势,出现像深圳大学这样新生代大学,而在中西部地区不存在这样的案例。三、供给侧视角下高等教育失衡发展原因分析通过前面对供给侧视角下高等教育发展失衡五大问题分析,高等教育发展失衡的原因主要表现在三个方面:一是高等教育参与者高等学校领导者、高等教育主管部门、高校教师、学生(家长)之间存在信息不对称,会导致高等教育代理人逆向选择和道德风险;二是高等学校评价制度不健全,大学排行榜评价指标体系“轻教学和文化传承,重科研和社会服务”;三是高等教育主体评价体系错位,教师职称评价没有与教学、科研相分离,形成科研显性指标挤占教学隐性指标。
  (一) 高等教育参与者信息不对称
  高等教育参与者涉及高等学校领导者、高等教育主管部门、高校教师、学生(家长),高等教育参与者之间存在三种委托—代理关系:一是学生(家长)与高等学校领导者之间存在委托—代理关系,学生( 家长) 为委托人,高等学校领导者为代理人;二是高等教育主管部门与高等学校领导者之间存在委托—代理关系,高等教育主管部门为委托人,高等学校领导者为代理人;三是高等学校领导者与高校教师存在委托—代理关系,高等学校领导者为委托人,高校教师为代理人。
  从三种委托—代理关系不难看出,代理人是高等教育供给方。由于参与者之间信息不对称,参与者之间的委托—代理关系必然会带来委托—代理问题,也就是代理人在信息不对称情况下没有按照委托人意愿做事,具体表现在逆向选择和道德风险。委托—代理问题其实就是代理人问题,高等教育领导者和教师作为代理人的供给方,其核心就是高等教育供给方问题。
  学生(家长)真实想法是希望高等学校能够全面合格培养学生,也就是学生( 家长) 注重的是高等学校生产功能,但其评价学校好坏只能通过高等学校传导功能,依据其就业率、就业质量、学校排名。因此,高等学校领导者作为代理人就会注重高等学校传导功能,哪些指标能够体现其传导功能就会偏向这些指标发展。学生(家长)就会产生逆向选择,选择注重传导功能的高等学校,而没有选择注重生产功能的高等学校。高等教育主管部门真实想法是希望高等学校注重人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新协调发展,也就是教育主管部门注重的是高等学校均衡发展生产功能,但其评价只能通过高等学校非均衡发展传导功能,这样高等学校领导就会存在道德风险,没有按照教育主管部门真实想法去做,而是沿着有利于自身建设非均衡发展路径去做。高等学校领导者真实想法是希望高校教师能够按照学校制订的人才培养计划去做,但评价教师好坏很难依据人才培养质量生产功能,只能通过教学工作量、科研水平、社会服务情况等其他显性指标传导功能,高等学校评价教师就存在逆向选择,高校教师自身也存在不注重人才培养质量的道德风险。
  (二) 高等学校评价制度不健全
  高等学校作为供给方,具有生产功能和传导功能,高等学校价值体现是其生产功能,而对其评价却是传导功能,如果传导功能可以真实反映生产功能,传导功能就是有效的,那么高等学校作为供给方就能满足需求。目前对高等学校评价依据具体如图2 所示,通过对高等学校评价制度指标来看,其传导功能没有完全反映生产功能,传导功能强调论文、奖励、荣誉、名师、社会捐赠、媒体影响力等显性指标,这些指标都与科学研究和社会服务相关,与人才培养相关的一级指标是杰出校友,在二级指标中,与人才培养直接相关的毕业生整体就业质量或社会贡献率等指标没有直接体现,而是通过杰出校友培养来替代,以偏概全产生误导,实际上杰出校友培养跟学校关联度不大。与人才培养直接相关的教学满意度测评等指标完全没有体现,至于文化传承创新在高等学校评价一级指标和二级指标完全没有提到,不难看出高等学校评价制度不健全,不健全的评价制度致使高等学校失衡发展,注重传导功能体现的评价指标,而不注重生产功能,违背高等教育均衡发展的内在要求。
  (三) 高等教育主体评价体系错位
  根据前面分析,不难得出高等教育最终代理人是教师,教师作为高等教育主体,对其评价直接影响到委托人( 学生、家长、高等教育主管部门、社会) 真实意愿,即为委托人培养合格的“产品”。也就是教师应注重人才培养,其科学研究、社会服务和文化传承创新的落脚点要为人才培养服务,而不是相互替代关系。但目前对高等教育教师评价体系错位,主要表现在两大方面:一是高等教育教师职称评价体系不合理,目前职称评价虽然设置教学科研岗、教学岗、科研岗,但评价指标体系注重科研轻教学,教学主要体现在教学工作量上,对教学质量没有体现,教学工作量成为一个没有约束的伪指标,起不到对教师人才培养评价作用,科研方面涉及论文、项目、奖励、社会服务等方面,成为职称评价关键性指标。职称评价体系错位必然引起教师作为高等教育供给者对其资源配置倾斜科研和社会服务等方面,而对人才培养配置不足,势必带来人才培养质量下降。二是高等教育教师职称多元评价体系没有建立,传统路径教师承担人才培养、科学研究和社会服务,并做好三者兼顾协调发展,高等学校设置针对人才培养教师评价体系,设置针对科学研究教师评价体系,让教师自主选择有所侧重,教师不均衡发展,不影响高等学校整体均衡发展,反而优化均衡发展。
  四、供给侧视角下高等教育均衡发展路径
  根据前面分析高等教育发展失衡现状和原因,本小节基于供给侧视角分析高等教育均衡发展修正路径,主要从四个方面进行论述:一是自主演变与政策引导相结合,确立高等学校办学主体地位,尊重高等教育自主发展规律性,通过政策引导避免高等教育供给结构空间布局“马太效应”和“集聚效应”;二是增加高等教育供给结构多元化,供给结构根据社会需求进行调整,采取高等教育主体多层次发展体系;三是补人才培养短板,将资金、人才、政策等资源向人才培养倾斜,高等学校快速响应社会发展新趋势,避免学生“用脚投票”;四是完善高等教育评价体系,打破既有高等教育主体评价体系,建立多层次教师职称评价体系,打通专注于人才培养教师的职业通道。
  (一)自主演变与政策引导相结合
  高等教育现有供给结构格局具有历史、经济、制度安排等原因,高等教育主管部门尊重高等教育主体自主演变,自主演变需要尊重高等学校办学主体地位。自主演变具有内生发展性和自我调节性,高等教育发展跟高等教育主体自身、区域经济、社会文化等方方面面相关联。内生发展性表现在高等教育主体自身具有原动力,原动力来自高等教育主体内、外两方面:内在动力主要表现在高等教育教师自我发展诉求,外在动力主要表现在高等教育主体同行之间竞争;自我调节性表现在区域经济和社会文化等方面,高等教育发展离不开其所生存的环境影响,要适应区域经济和社会文化发展,必然要求高等教育主体自我调节。但高等教育内生发展性和自我调节性会带来两个问题:一是较强的高等教育主体的内生发展性就会较好,从而形成“马太效应”;二是发展较好的区域经济和社会文化的高等教育主体自我调节性就强,会形成“集聚效应”,对发展较弱的区域经济和社会文化形成挤占。所以在尊重高等教育主体自主演变的同时,加强政策引导,通过政策引导优化高等教育现有供给结构,通过高等教育供给结构优化来反馈高等教育主体内生发展性和自我调节性,从而削弱“马太效应”和“集聚效应”,带动较弱的高等教育主体以及相对落后的经济、社会文化区域的发展。
  (二)高等教育供给结构多元化
  目前,我国高等教育供给结构模式过于单一:一方面不能满足社会发展需求,社会教育需求出现增长乏力;另一方面,社会教育需求出现分流,出国留学生数量逐年增加;高等教育均衡发展要改变其供给结构模式过于单一,建立多元化供给结构满足不同层次社会需求。依据《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》以及社会需求新变化可将现有1200 多所普通高等学校分成两大类:一类是维持现有格局的普通高校,另一类是以职业化为主的普通高校,不同类别高等学校供给主体承担相应教育职能。在现有两大格局上做好三大提升来优化供给结构多元化:一是提升现有格局普通高校办学层次,现有高等教育供给结构缺少高质量高等教育供给主体去满足更高层次社会需求,所以应在均衡发展基础上,建立高等教育“卓越培养计划”,建设一批具有世界一流水准大学和一流水平学科;二是提升以职业化为主的普通高校的社会服务能力,改变传统普通高校发展路径,将人才培养作为此类高等学校核心,完全按照社会需求标准培养人才,提升人才与社会对接能力;三是提升高等教育供给主体服务渠道能力,高等教育作为供给方与需求方之间存在渠道沟通问题,渠道关系到供给与需求能否有效匹配对接。
  (三)弥补人才培养短板
  高等教育均衡发展体现在人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等四个方面协调发展,目前在人才培养和文化传承创新方面存在短板,由于文化传承创新载体是人,所以人才培养是目前高等教育发展最大的短板。供给侧结构性改革“五大任务”在高等教育均衡发展中,其关键就是要“补短板”,弥补人才培养的短板,避免社会需求“用脚投票”情况出现。弥补人才培养的短板,关键要做好三个方面:一是确立学生主体地位,尊重学生参与权、选择权和评议权,目前,高等学校教学安排没有尊重学生参与权,没有体现学生对课程、教师的选择权,学生对课程、教师的评议权没有渠道来充分表达;二是制定人才培养质量体系,改变过去人才培养重量不重质情况,全面制定人才培养质量体系,从实施计划、实施过程到实施后评价建立动态的监督机制,确保人才培养质量体系有效落实;三是加大人才培养资源配置,高等教育主管部门专门建立人才培养专项发展基金,激励高等学校在资金、人才、政策等方面加大对人才培养投入,从而建立起人才培养保障体系;四是改变人才培养模式,高等教育人才培养模式缺乏创新,传统人才培养模式存在路径依赖,高等学校积极探索人才培养新模式,从人才培养手段、方法、实践等多个层面进行创新。
  (四)完善高等教育评价体系
  在高等教育中,高等学校和教师的两大核心评价体系都存在显性指标挤占隐性指标,在显性指标中,科学研究和社会服务比例多于人才培养和文化传承创新,造成高等学校和教师存在科学研究和社会服务方面的道德风险。高等教育主管部门完善高等教育评价体系,主要从两个方面入手:一方面,高等教育主管部门建立体现高等学校职能评价体系,针对社会上高等学校排名,高等教育主管部门出于公平、公正和公开原则,组织第三方评价机构,从人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等四个方面对高等学校进行全面客观评价,根据高校职能重要性设置不同比重,关键是要加大人才培养指标的比重,正面合理地引导高等学校主体行为、社会主体选择,避免逆向选择产生;另一方面,高等学校建立多层次职称评价体系,打破目前以重科研轻教学为导向职称评价体系,建立起多路径的职称评价体系,满足不同层次教师需求,在薪资报酬、福利待遇、社会发展上给予同等对待,重点是要打通专注于人才培养教师的职业通道。
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