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山东黄河水利工程管理机制研究

作者2019-04-02 09:36未知
第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
黄河流域是中华民族的摇篮和文化发源地,漫长的历史反映了黄河的治理和国家的盛衰紧密相关,黄河的治理和开发在我国占有重要地位,而黄河也是高悬于华北平原和淮海平原上的“地上河”。历史上,黄河以“善淤、善决、善徙”而著称。黄河水利工程是黄河防洪的重要基础设施,也是保障沿黄人民群众生命财产安全和经济社会发展的重要屏障。早在春秋战国时期,我们的祖先就开始对黄河下游进行治理,进行修筑堤防和修建控制河势的工程,并不断加固和完善。新中国成立以来,党和政府十分重视黄河治理开发工作,为减少洪水灾害造成的损失,有效控制洪水,对黄河进行了大规模的开发和治理,先后 4 次对黄河下游堤防进行大规模加高培厚,同时对河道整治工程进行多次加高改建,兴建了三门峡、小浪底、龙羊峡、故县、陆浑等干支流控制性工程,开辟了东平湖、北金堤等分滞洪区,初步形成了在上游修筑水库拦蓄和调节洪水,在下游修筑险工控导工程对河势进行控制保证黄河洪水能够在汛期顺利流入大海,在下游两岸开辟蓄滞洪区对洪水进行有效调节的防洪工程体系,促进了沿黄各地的经济发展和人民生活水平的提高,保证了人民群众的生命和财产安全。
黄河基层水利工程管理单位(简称水管单位)主要负责黄河防洪工程安全运行和对工程进行有效管理。新中国成立后,黄河工程管理逐步形成了专职管理与群众管理相结合的管理模式,黄河基层水管单位集“修、防、管、营”于一体,该模式为保证黄河水利工程强度不降低和保障汛期不发生洪水灾害发挥了重要作用。社会主义市场经济形成后,受传统治黄思想和治黄体制的影响,黄河水利工程管理体制和全国其他水管单位同样存在的水管单位体制不顺、职责不明、运行管理和维修养护经费不足、管理粗放等问题日益突出,导致工程老化失修,不能充分发挥应有的效益,影响了工程的安全运行和防洪效益的发挥,影响了进一步深化治黄改革的顺利进行。
按照国务院《水利工程管理体制改革实施意见》要求,根据水利部、财政部安排,黄河水利委员会(以下简称黄委会)所属水管单位分两批于 2005 年、2006 年完成了水利工程管理体制改革任务,形成了水管单位、维修养护单位、工程公司“三驾马车”并行的局面。水管体制改革后,初步建立了管养分离的工程管理运行机制,管理和维修养护经费得到了落实,水管单位的职责更加明确,成立了专业的黄河水利工程维修养护队伍。由于黄河工程管理的特殊性,新的黄河水利工程运行机制在运行过程中仍存在不少与改革目标不相符的问题,主要体现在人员素质和思想观念不适应新形势下工程管理的需要;维修养护单位后劲不足,履行维修养护合同能力差;各方关系复杂,制约维修养护工作的开展等。
因此,为巩固水利工程管理改革所取得的成果,保持黄河水利工程各项功能的正常发挥,通过对新形势下黄河水利工程管理运行机制存在问题进行分析,研究解决这些问题的措施,建立符合山东黄河实际情况的运行机制,促进治黄事业的发展是十分必要的。
1.1.2 研究意义
(1)理论意义
随着社会主义市场经济体制的建立,每个行业都在积极探索适应自己的管理模式,水利工程管理机制的改革也可以参考其他行业先进的管理方法和管理经验,探索研究适应社会形势发展和适合山东黄河实际情况的水利工程管理机制,从而可以丰富黄河水利工程管理模式。
(2)现实意义
通过对水管体制改革后山东黄河工程管理机制运行过程中存在的问题进行分析,探索适合实际的山东黄河工程管理运行机制,能够巩固水管体制改革所取得的成果,保持职工队伍稳定,改善黄河上级行政主管部门的公共服务水平,提升水管单位的综合管理能力和激发单位活力,这对于确保黄河水利工程安全运行,保障沿黄地区经济发展和人民群众生命财产安全具有重要意义,同时可以对深化治黄改革的顺利进行提供有力的支撑。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
万劲波、周艳芳通过对中日水资源管理体制、立法现状进行研究,提出了流域河流水利工程管理应明确各部门管理职责和权限,加强对项目法人的监督管理,对政府投资项目实行合理补偿政策,健全法制,实现依法管理①。
秦明周等对美国田纳西河流域资源河流岸线管理、土地管理与规划、洪水减灾、环境保护等综合管理研究,提出对流域管理综合利用应重视环保、有明晰的财产权利与责任义务、政府主导与市场规范管理相结合等①。
陈燕、傅春对荷兰水管理机构、水董事会的作用、水管理的协调机制、水资源综合管理等进行了研究。荷兰的各级水管理机构均有明确的职责范围、水管理法律比较健全,各方达成共识后容易协调一致,水董事会在荷兰水管理中发挥着重要的角色,在水资源综合管理协调中起到独特的作用,所以,分级管理、层次分明、结构简单、责权利划分明确、政府注重水资源的统一管理等都是我们应该借鉴的地方②。
1.2.2 国内研究现状
许衍荣通过对黄河水利工程管理与养护现状、存在问题及危害的分析,提出了对人员进行合理定岗、加强经费管理,养护公司重组、修订维修养护标准等措施。
贾世强通过对黄河水利工程管理的特点、存在问题及原因进行分析,提出了对水管单位的职责进行合理界定、对人员进行培训、多方筹集资金弥补水管单位经费缺口、建立维修养护公司扶持或竞争机制、健全规章制度等措施。
刘可在对黄河公益性水利工程管理与养护体制现状及存在问题进行分析的基础上,提出了对水管单位和维修养护单位进行合理定性、合理进行机构和岗位设置、明确维修养护标准等措施。
朱兴明等在对水管体制改革后,黄委基层单位工程管理运行中存在的主要问题进行分析,提出了合理划分参管各方职责、巩固水管单位工程管理主体地位、明确工作程序、建立工作协调机制和责任追究机制、调整考核年度划分等对策③。
孙宗海、苑斌等分析了水管体制改革取得的成果、现行运行机制中存在的问题,提出了进一步完善“管养分离”原则下的运行模式、修订维修养护定额、进一步完善监督与约束机制、加强水管单位和维修养护公司的管理等对策与建议④。
从国内学术界对黄河工程管理机制研究来看,对黄河工程管理机制运行过程中存在的问题进行了分析,在职责划分、人员管理、机构设置、完善制度、经费管理等方面提出了有益的建议和对策,也有人试图将黄河工程维修养护工作推向市场提出了一些观点,但没有从如何推向市场,怎样推向市场进行考虑。
1.3 研究内容及方法
1.3.1 研究内容
本文通过收集相关资料,查阅相关书籍,以水利部《关于深化水利改革的指导意见》为指导,结合深化治黄改革,分析了改革后山东水利工程管理机制运行情况及存在的问题,在前人研究的基础上,探索建立符合山东黄河工程管理机制实际情况及充满生机和活力的山东黄河工程管理机制。主要研究内容有:
(1)论文首先对相关概念进行界定,并对研究的相关理论进行探讨,简要介绍了山东黄河工程概况,回顾了计划经济条件下的黄河工程管理情况和山东黄河水利工程管理体制改革情况。
对水管体制改革后山东黄河水利工程管理机制现状中管理机构构成、职责、管理经费等进行了分析,指出现行山东黄河水利工程管理运行机制中存在的问题,如水利工程管理单位主体地位得不到充分体现、维修养护单位履行合同能力不强、基层水管单位管理经费不足、工程建设与工程管理脱节、用人机制不理顺等方面的问题。
(2)论文通过对日本、美国、荷兰等国的水利工程和水资源管理体制进行分析,为改变黄河水利工程现行管理体制、进一步加快改革步伐提供有益的经验;
(3)论文通过对水利工程管理体制改革后山东黄河工程管理运行机制中存在的问题进行分析,从如何解决存在的问题为出发点,借助深化治黄改革、加快治黄改革步伐的有利形势,按照公共管理的理论观点,吸收外国先进的水利工程管理经验,结合山东黄河工程管理的特殊情况,提出了完善山东黄河工程管理运行机制的对策。
1.3.2 研究方法
(1)文献研究法。写作过程中,通过查阅网络资源和档案资料,全面搜集关于国内外水利工程管理机制方面文献和资料,并对文献进行整理和归纳,全方位地了解和掌握所要研究的问题。对山东黄河水利工程管理有关资料进行了档案的搜集和查询,取得第一手资料,确保了有关数据和文字资料的真实可靠。
(2)社会调查法。为掌握论文写作的第一手资料,确保有关资料和数据的真实性,对滨州黄河河务局水利工程管理体制改革情况、人员情况、工程运行观测资料、维修养护工程施工资料、资金使用情况、黄河水利工程管理运行中存在的问题等进行了实地调查。
(3)比较分析法。通过对国内外流域水利工程管理机制的调查和分析,结合现行山
东黄河水利工程管理机制运行情况,进行比较分析,吸收其先进的经验和做法,从中探索
解决现行水利工程管理机制存在问题的解决途径。
1.4 论文的创新点及不足
1.4.1 本文的主要创新点
(1)提出了参照在工程建设项目实行“三制”的情况下,引入水管单位“项目法人制”的管理理念,进一步明确各方的职责及权限,提高水管单位主体地位的有效措施和方法。
(2)在水利工程管理体制深化改革中,提出了采取三步走方针,逐步引进竞争机制,实现改革的目标要求,为黄河维修养护公司的发展壮大和企业转变提供一定的时间。
(3)对水管单位的人才管理,提出了以身份管理为主、岗位管理为辅的思路,解决了人才流动的“单行道”问题。
1.4.2 不足之处
笔者认为水利工程管理体制模式研究还有待进一步深化,本文对此进行的研究只是初步尝试,需要更多的学者投身进来,共同努力。笔者认为在以下方面还有待进一步研究:
(1)黄河水管单位是差额拨款单位,管理单位经费不足将长期存在,笔者只是对如何创收来弥补经费不足提出了一些肤浅建议,水管单位如何建立长期稳定经营创收渠道有待进一步研究。
(2)工程管理工作是一项长期而重复的工作,黄河水利工程差别较大,新的工程管理运行机制建立后,如何建立有效的绩效考核机制有待研究。
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