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论财政权的转移对英国民主发展的影响

作者2019-03-22 17:21未知

 说起民主,不仅是政治学领域的热点,还是一个世界性的话题。特别是近些年来,民主被西方政治理论家提炼成政治制度的唯一真谛,将其理论化、模式化,并以此为标准对他国政治绩效进行评价;更有甚者,将其演变成一种政治宗教,对外进行政治输出。民主被普世化、标签化,甚至被神圣化、宗教化。本文认为,民主作为一种价值,的确具有普适性;但作为一种治理机制,在不同的地域条件下,由于生成的土壤不同,民主的内涵各异。如今,几乎所有人都认可,作为一种价值理念,民主具有正当性,但是落实到具体的治理机制和统治形式上,民主的生成是有条件的,西方的自由民主模式也不例外,而本文欲研究的正是影响西方民主生成的因素,在此基础上总结西方民主的本质和内涵。

  文章选择从财政权变迁的角度探索西方民主的生成,以财政权为自变量,探究其对民主这一因变量的影响。笔者认为,民主生成有两种类型和途径,即主动要求和派生或伴随机制,本文讨论的是后一种,意义在于虽然民主作为价值观可以主动培育,但也可以随着某种利益的获取及分配方式而得到创制,并形成相应的制度,后一种方式更加重要。一定的财政制度就提供了这样一种机制,并且是一种很重要的影响因素。本文选择从这一角度研究民主,不仅有助于说明民主形成的内在主导因素,为民主理论研究提供新的切入点,而且也有助于理解和扩展财政的政治属性和功能,进而了解民主的生成和财政制度变迁的关系。因为近代英国民主宪政的形成与既定的政治经济结构尤其与公共财政制度密不可分,在这方而的特征比较突出,所以本文选择英国的情况。

  一、英国民主分析的逻辑起点

  (一)封建制度下的契约分析

  分析英国民主的路径起点,首先要追溯到西方中世纪的封建制度。中世纪欧洲大陆的封建制度是在加洛林王朝瓦解后自下而上发展而来的,其发展路径可以归纳为封建领主割据—封建公国集权—封建王权,而英国的封建制度是在诺曼征服之后,国王自上而下设计的。所以英国的封建制度有其自身的特点,即国王的土地数量超过了任何一个贵族,而且成分散状,任何一个单个贵族都无力抵抗。在这种封建结构下,虽然国王看似仍处于核心地位,但王权并没有完全取代贵族对国家政治生活的影响,国王与世俗贵族之间的关系是一种契约关系,契约规定了彼此间的权利和义务,贵族通过这种契约制的安排,获得了一定的政治权利,但是这种契约又是不固定的,贵族因其巨大的权力欲望,与王权本质上存在一定程度的利益冲突,当其自身权利受到侵犯时,封建制下的契约关系使他们能够维护自己的利益。其次,不同于法国和西班牙等国的贵族,英国的贵族同其他阶层一样需要缴纳赋税。试想,如果贵族不交税,还享受着国王给予的傣禄,就不会形成约束国王的政治力量;而交税的英国贵族就要时刻看紧自己的财产,维护自己的权益,这就为后来贵族抗税以及代议制民主政治的兴起埋下了伏笔。

  (二)习惯法传统

  任何社会的经济制度,只有内化到人们的价值理想的信念系统结构中,才能具有一种发自内心的约束力量,而意识形态正提供了这样一种价值和信念,它可以起到节省交易费用的作用。英国的习惯法传统正是这样一种意识形态,对民主的生成有极大的潜在影响。

  英国的国王是由战争中的部落首领发展而来的,起初国王和贵族在人身价值上没有太大的差异,杀死国王同杀死普通人一样,只需要缴纳罚金而己,按《麦西亚法》规定,国王的生命同大主教一样值72000先令。王在法下的传统观念使得国王为了确保自己能够有效行使政治权力而必须遵守习惯法,国王不能制定新的法律,只能够依惯例行事、对法律作出解释,除非得到社会的许可,国王也不能对现状进行任何改变,可以说,王在法下的传统一定程度上限制了国王的政治权力。

  依据诺思的路径依赖理论,传统的行为习惯会对当下的制度产生影响。放在英国的民主生成的路径中去考察,我们有理由认为,在封建制度中国王与诸侯分担着有限的权力和有限的义务,政治权力本身受到来自制度层而的约束;其次,王在法下和国王靠自己的收入过活的思想也成为了约束王权的又一道防线,这些都为后来英国民主生成与发展奠定了基础。

  二、财政来源与民主

  (一)财政压力的释放

  中世纪王室的财政来源大体分为两个部分:一是封建性收入,包括王领中的地产收入、司法罚金、教职空缺期间主教区与修道院的收入等等;另一个是尚未成熟的国税。诺曼政府后,英王继承和发展了前盎格鲁—萨克孙王国的遗风,继续征收丹麦金;还逐渐征调一些新税,如萨拉丁税、动产税与货物进出口税等等。这时的财政具有明显的家计财政特征,无论在观念上还是在事实上,公私不分,以方便为主。税款征收(征收项目、征收税额、征收时间以及征收次数等)由王廷小会议商议,国王最后决定;财政花费(支出项目、数额以及开支方式等)由国王随意而定。既没有部门作精确的预算,也没有公与私的严格界限。除了没钱以外,对国王的开支没有任何控制,这是王权财政的本质。

  随着民族国家的建立,王室的财政基础,即王室土地收入无法支撑其扩大自己的统治范围。导致英国王室财政危机的因素可以归结为以下几点:一是英国建立了中央集权的专制王权,需要管理更多的地方司法、行政事务,豢养大批政府官员,扩大中央的财政能力成为必然;二是价格革命引发的通货膨胀,迫使以出租土地收取固定地租为主要收入来源的封建王室和封建贵族不得不出卖土地;第三个原因,也是最重要的原因,即为战争,原有的国王收入对于浩大的军费来说不过是杯水车薪,巨大的财政压力使国王不得不出卖自己的政治权力,用自己的政治权力换取贵族和平民的经济权力就成为当时的权宜之计。战争导致国家的税收对象和方式在一点一滴的改变,尤其是当城市平民通过征税取得在议会中的表决权进而掌握更大的政治权力时,他们就开始作为一种新兴政治力量登上了舞台,客观上促进了民主范围的扩大。

  (二)税源的变化

  当一个国家而对财政压力时,最容易想到的办法就是开源,例如税项的增加、税率的提高等等,在英国,国王靠自己过活的路径依赖,以及国王贵族相互制约的结构使得国王缓解财政压力的政策受到了许多约束条件的限制,经济性财政收入无法克服财政压力的风险时,以政治权力的交换来获取经济性权力,便成为一种无奈却又理性的选择。1696年,英国的土地税征收了两百五十二万八千磅;但是到了1814年,动产税则达到了两千七百五十万,关税则为一千四百四十万,而土地税只有七百九十万磅。关税、动产税在国家财政收入中所占比重的不断攀升,与此相伴生的就是商人和产业阶级地位的提升,即纳税主体的权利得到生长和满足,维护其民主的机制得到加强,民主由领主、贵族地主逐渐扩大到了作为纳税主体的商业和工业阶级。

  (三)纳税主体的扩大

  税源的变化直接反映了纳税主体的变化,随着土地税的减少以及关税、动产税的逐年攀升,市民阶级成为纳税主体,来自不同阶层的纳税者交出其经济权力的同时,必然会为自己争取相应的政治权利,而国王为了获得财政收入,也一定会给予其政治权利,在这样一个交换过程中,民主的主体从领主扩大到工商业市民阶层。

  在1221-1257年间,中央政府征收了9次骑士免役税,其总额只有2. 8万磅,而在1225年,一次城市平民征收的财产税就达到了5. 8万磅。随着城市平民经济实力的增强,他们在政治上的影响力也在增加。1213年的牛津大会议中,约翰国王就召集了各郡的骑士代表。亨利三世在位时,也多次使用平民代表估产征税,考察地方官员。乡村骑士阶层因为税收问题进入议会。在1265年的西门议会中,贵族集团首领西门让各市派两名市民代表参加议会,以求得市民的支持,至此,市民阶层开始步入议会,很多学者将这次议会称之为未来英国议会制度的起点。到了1283年,出席议会的世俗贵族达110人,连同19位官员、42名市民代表、若干骑士和172名城市代表,若干骑士和宗教界人士,总数在300人以上。在1295年召开的模范议会,出席的400人当中,包括91宗教界人士、50伯爵和男爵、而骑士和城市代表已分别达到63位和172位。从13世纪晚期至14世纪初,议会中三个阶层(教士、贵族和平民)的数额由不稳定趋于相对稳定。高级教士中,爱德华三世时减至20余人,2名大主教和19名主教成为宗教界固定代表。世俗贵族80至100人左右。而平民代表虽然不太稳定,却在大体上呈现出上升趋势:在爱德华一世召开的52届议会中,骑士出席了12届,市民出席n届。爱德华二世时期,被迫成立贵族立法团,大贵族自1311年起主动吸收平民代表参加,以提高立法团的权威性,而国王为加强王权,也乐意召集平民,从1313-1325年,只有两届没有平民代表。直到1325年,无平民代表即可召开议会的时代结束了。

  可见,英国民主的发展并不是自上而下的推动过程,而是随着对国王收入作出贡献的阶层的变化缓慢发展的。如果将民主定义为一种非个人独裁,那么欧洲封建制的权力结构安排本身就限制了国王的权力,最初的民主被限定在国王和贵族之间,贵族对国王的最高权力进行契约性的限制,而随着纳税阶层的扩大,纳税者为了维护自身权益,必然运用民主、法律机制约束王权,民主的范围在光荣革命前后扩大到了商人阶层,也就是说,社会阶级结构推动了公共财政制度模式的转型,随着纳税人权利意识的觉醒,就会形成一支能够在经济上影响并制约国家权力的民主力量,这是内生型民主的内在驱动力。

  三、财政权转移与代议制的演进

  上文提到,国家遇到财政危机需要收税,而收税这一国家行为本身是需要交易费用的,国家应该采取什么机制向市民阶级收税才能达到交易成本最小化?建立一个代议制机构是比较方便的一种做法,而所谓的代议机构,即议会,即为英国民主机制的载体和雏形。

  (一)议会基于财政权转移的需要而产生

  议会产生之时的功能只是征收税收,并不是民主的载体。在诺曼征服后,英国逐步建立起封建国家的财政制度,这一时期的财政具有明显的家计财政特征,无论在观念上还是在事实上,公私不分,税款征收由王廷小会议商量,国王最后决定;财政支出也由国王随意决定,既没有财政预算,也没有公私之分,这时,财政权完全由国王掌握。此时财政机关主要有国库、财政署等,是为了国王加强政治集权和财政控制而设立的,因而当时的英国是没有公共财政及其相应制度的,即使有,公共财政也没有常设机构,即没有制度化。直到。13世纪英国等级议会的出现,议会才初见雏形,而这一等级议会,从功能上来讲就是一种税收征收协商机制,未经等级议会同意,国王不得征收新税。尽管此时的税收征收机制都是临时性的,但它确实推动了一种新型财政体制建构方式—代议制的萌芽,通过这种形式,纳税人不再以个人身份,而是联合起来通过组织的形式同国王进行协商征税。

  可以说,最早的代议机构从功能上来讲是为了收取公共性税收,代议制的建构源于财政权从王室向议会的转移。

  (二)议会通过公共财政的组建成为民主载体

  议会最初是为了收取公共性税收而成立的临时性机构,而后逐渐制度化,担负起对公共财政进行组建的作用,在这个过程中,议会逐渐成为英国民主的载体。

  其一,议会是纳税人的代议机构。

  在英国议会发展史上,中世纪的世俗贵族拥有巨大的财产,教会贵族拥有巨大的财政支配能力,他们以此为基础共同组成上院;在下院兴起之时,并没有明确要求选举人和被选举人的财产资格,但到1429年以后,这一限制也被考虑在内,下院是随着以新兴农业和商业资本为基础的骑士、乡绅、市民阶层的兴起而兴起的。

  因为上述原因,英国议会的议员必须首先是纳税人的代表。在土地是唯一的税源时,‘御前会议’只包括大的土地所有者;对动产征税时,动产的纳税人进入御前会议;中小贵族、市民在参加议会之前就己经开始缴税了,因为‘征税需经纳税人同意’,国王的财政官员们需要与每个城镇的长官、每个郡的郡长和郡法庭、每个教区的负责人逐一协商;后来,随着中小贵族、市民纳税量增加,次数增多,就让他们派代表来参加议会,下院随之产生。下院通过选举方式产生议员,并且具有一定的代表性,由此开启了英国所谓的代议制时代。

  其二,议会的赋税审批权是约束王权的手段。

  代议制民主性的另一个体现就是对行政权力的限制,而早期这一限制主要体现在议会的赋税审批权上,已是议会最重要的权力,也是它赖以存在和发展的基础。国王召集议会的主要目的是寻求纳税人的同意而争取税收,至于议会的其他职能,是后来慢慢发展起来的。为了和国王的横征暴敛斗争,下院利用权利请愿书的办法和国王讨价还价,逐渐形成了先纠错,后供给的惯例。最初,向议会请愿都是个人提出的,都是一些小事,后来出现了由下院集体提交的请愿书。爱德华三世(1327-1377年)时期,议会下院启动了先改正,后供给的程序,即要国王先同意议会的一些请愿书的要求,然后才同意纳税。由于国王迫切需要钱来支持其活动,这一办法时有奏效,直到光荣革命后为比。

  从财政史的角度去看英国民主的发展历程,英国通过建立议会对税收和国家财政的控制,取消了君主在财务上的专制地位,最终通过控制国家政治资源而渐进性地取消了专制统治,使政府由向君主负责转向对人民负责,走上了民主的道路。

  四、结论与讨论:西方民主的本质

  正如英国政治学家Keith Uraham所说:十八世纪以前,每个人对民主是什么都有一个清晰的概念,但很少有人拥护它;而现在的情况正好相反:每个人都拥护它,但对民主到底是什么却不再有那样清晰的概念了。20世纪以来,民主已然成为了一个评价标准,似乎谁掌握了民主的话语权,谁就占领了道德的制高点。而从目前国内外对民主的研究来看,许多研究都将西方的民主理论直接应用于中国的现实,却不考虑西方民主的产生、演变过程和中国的现实情况,陷入了西方民主理论的陷阱。文章在最后试图说明,民主的演进是与一国的政治发展相统一的。

  第一,英国民主的生成发展并不是自上而下的设计和推动,也不是法国大革命式的突变,而是随着对国王收入作出贡献的阶层的变化缓慢发展的,是一种自下而上的渐进性的发展。这种渐进性的发展历程,既保证了民主化转型的成功,同时保证了政治秩序的稳定。民主作为一种追求和诉求,仅仅是一种政治理想;而民主作为一种现实手段,要落实到制度安排之中去,在这个意义上,民主的道德化诉求和民主的制度化安排之间,必须达成一种微妙的平衡,已才可能从理想形态落为现实过程。而代议制正提供了这样一种可行性,代议制的产生是因为国家采取交易费用最小的方式向市民阶层收税,但其一旦产生,便肩负起了限制行政权力,保护个人权利的积极作用,而随着纳税者的增加,代表的范围不断扩大,这种机制终成为民主的载体。通过这种渐进性的发展历程,英国既完成了民主化转型,同时保证了政治秩序的稳定。

  第二,我们无法对民主下一个精确的定义,所以文章倾向于用排除法对民主下定义:民主首先是指非个人独裁。英国民主并不是一个从无到有的过程,而是一个从少到多、范围上不断加深的过程。《大宪章》签订后民主仅限于贵族与国王,光荣革命前后扩大到了商人阶层。
       第三,笔者认为,西方民主的本质就是一场交易,所谓的个人权利是在交换之中产生的。被治者交出其经济权力,换取政治权力,并最终以代议制的形式将这一交换行为制度化,使专制权力得以限制,市民权利得以保护,民主机制因此而得到维系。

  关于民主的完美诉求是难以落实到制度安排上来的,因为作为人为设计出来的制度,不是以理想来聚集制度实施的资源,而是以可行的秩序作为制度安排的基础,因此,制度从来不给人理想的满足感,只给人现实秩序的保障性,任何政治理想只要落实到制度的层而,就走的是务实的道路,而不是玄想的捷径。西方的民主并不仅仅是我们日常所宣扬的自由、平等、人权,而是有其自身独特的发展脉络,这一脉络至少告诫人们,民主虽然可以作为一种价值观而主动培育,但更重要的是要顺应社会的发展而在政治制度上进行相应的变革。这样不仅民主可以有所附丽,有其实效,社会也可以减少动荡。

 
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