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浅述可持续投资议程下的财政支柱———以“一

作者2019-03-29 13:49未知

2016 日下午,伦敦政治经济学院、伯恩大学高级研究员Syed Ehtisham Ahmad 教授,做客中国财政科学研究院新知大讲堂,做了题为可持续投资议程下的财政支柱———以一带一路为中心的学术报告。报告会由中国财政科学研究院研究生部主任傅志华主持。

  Ahmad 教授回溯了中国可持续发展和结构性改革的历史,总结了中国财税体制改革的成功经验。他系统分析并肯定了中国财税体制改革的重要经验,特别是通过建立增值税收入分享和税收返还机制保证了地方政府的财政收入,建立了地方政府的联动机制。中国分税制改革加速了中心城市群的建设,形成了一套社会契约并且有效解决了贫困问题。但是中心城市群的发展也带来了东南沿海地区的拥挤问题。Ahmad 教授结合他国经验教训,就政府财政可持续发展相关问题进行了系统阐述,并就新城市群的设计、基础设施融资、风险防范以及最优税收理论的应用问题做了深入分析。

  一带一路战略目标是增进中国以及周边国家、人民的福利,如何最大化效果、最小化风险值得深入研究,如何充分利用财政税收政策、调整制度,以实现战略目标则是关键。Ahmad 教授认为,中国的分税制改革促使了中心城市群的建立。在基础设施连接性较不完善的1994 年,分税制改革让富裕省份保持高收入、补偿相对贫穷省份的同时,也加强了各地的连接性,进一步促使了中心城市群的建立。大量的中心城市群沿海而立,如上海、广州、深圳等,他们发展基础设施,让中心城市更加强大,开放劳动力市场的同时也加强了和内陆城市的联系,通过创建这些中心城市群带来了充分就业,让近亿人口解决了贫穷问题。(过去20 年间,全世界范围内共3.5 亿人口摆脱了贫穷,其中亿人贫穷的削减来自于中国。)基于当前生产技术和生产力,很难在非常拥挤的一线中心城市创造更多的就业机会。因此,除了要更好地利用现有生产技术和资源以外,须站在一带一路战略视角上,结合周边国家的生产结构和生产情况,寻找新方法才会发现更大的潜能。Ahmad 教授强调,一带一路背后的经济逻辑是通过把西部和世界相连,扩大生产的可能性空间。

  Ahmad 教授强调了关注公共政策、财政政策问题的重要性。例如,意大利政府和欧盟决定将纺织制造业的重要区域都灵和意大利南部城市那不勒斯通过高铁连接,以促进两地贸易的发展。但由于当地地方治理结构和治理机制的问题,当地人只会早上坐火车去米兰或其他地方,晚上回到居住地,新建连接并未增加新的就业机会。因此,新中心城市群的建立,不能单靠基础设施连接,私营企业和私营主体的投资意愿、优质的公共服务环境都须纳入考虑。又如:巴塞罗那政府抓住了奥林匹克运动会的契机,同时,不断提升的公共物品吸引了更多的私人投资与服务,而这一前提是巴塞罗那居民愿意支付更多的税收,而同为奥林匹克运动会举办地的都灵却并没有抓住机会。

  与前述政府要提供公共物品相联系,就是我们需要投资,那我们就面临通过什么样的方式去为投资寻找钱,这是融资问题。巴塞罗那抓住机会,为了可持续发展从资本市场融资,而都灵却没有抓住这样的机会,甚至除巴塞罗那以外的西班牙其他地方也没抓住机会。巴塞罗那债务与GDP 的比例是30%,远远低于60%的警戒线水平。经常性赤字率是3%以下。经济危机中,西班牙多个地方政府的隐性债务被暴露,而这些隐性债务甚至以PPP 的方式存在。当经济危机到来时,人们才意识到隐性债务的存在。中国地方政府由于没有自己的税收来源,且对于潜在的负债信息收集不全。因此,Ahmad 教授建议,如果地方政府没有一个良好的税收来源,或对隐性债务的信息识别方面存在问题,那潜在风险肯定是存在的,中国以及一带一路国家也需要借鉴和学习欧洲国家的经验,防范这种风险。

  除了隐性债务的潜在风险外,Ahmad 教授进一步讲解了因激励机制错配和信息制度不健全带来的风险。地方性投资需要地方税收体制配套的均等化体系设计,其中,地方政府的税收收入能力很重要。同时,地方政府提供公共物品及公共服务的能力要足够吸引一部分企业和个人的愿意。偏远地区的企业一般而言拥有更高的成本,而如何将偏远地区和中心地区相连是关键。正如前面所说,意大利虽然把贫穷和富裕的省份相连,但没有让贫穷的地区变富裕,相反,恶化了区域间的差距和不平等。同样的情况也发生在智利,虽然有贯穿南北的铁路,但人们更愿意去往智利的中间———圣地亚哥,现在智利一半的人口都在首都。试图通过铁路构建新的城市带,却没有发挥预想中的作用。Ahmad 教授强调两个关键的经验,一是地方政府的税收能力,二是信息的获取,包括地方公共物品的提供。

  关于最优税收设计理论,需要将影子价格纳入到经济模型中,如:环境污染、拥堵等因素,然后放入最优税收测算模型,用一套体系评估投资本身的质量以及筛选所有相关城市群,这也是Ahmad教授对于经济学理论的实践贡献。在Ahmad 教授看来,为什么影子价格非常重要,是因为它对于新一轮的税收体制改革有指导性作用,以及通过调整税收会对一系列家庭、企业、政府的决策所带来的影响。新一轮经济体制改革和结构调整急需一套新的评估体系,而Ahmad 教授所提出的理论依据是基于Ahmad 教授和世界银行前首席经济学家用影子价格和最优税收测算模型构建出来的一套体系,这也是财政可持续发展的一个非常重要的基石,背后由非常复杂的数学模型支撑。在全国和各地方,寻找缩小区域间贫富差距的标准和方法,解决产业多元化带来的环境污染和拥堵等问题,都可以借鉴这套体系和方法。

  当改变国家内部结构性关系的时候,要意识到项目与项目之间的联系性。怎么样通过最优税收理论,以及怎么把最优税收理论置于发展中国家,每一个单位公共物品的边际支出或者一个边际性的改革会对生产者、消费者、政府收入以及其他一些变量产生影响。Ahmad 教授认为,税收结构应与投资决策相匹配,这也来自于对改革理论的理解。例如,年前推出的增值税,虽然资本类商品抵扣和设计上的问题带来一定程度的税收扭曲,但在2007 年做了进一步调整。1994 年把营业税保留在地方,这间接增加了企业运营成本。现在中国企业面临更激烈的外部竞争,为企业减轻负担,增加竞争力,中国2016 年营改增的彻底改革,就是一个非常关键的改革,也是一个正确的方向。增值税除了税收外的第二重目的是产生信息和获得信息,而这种信息对于打击逃税是非常关键的。又如,怎样在多层级政府的框架下管理碳排放税,这并非是简单的比例分成所能解决的。税收分层最大的问题在于它不一定能让地方政府成为负责主体,地方政府没权力调整税基、税率。如果设计区间税率,则需要考虑地方政府间的相互竞争。地方政府有可能为了吸引企业,将税率设置到最低,甚至是零。税收设计时应考虑两个方面,一是分配,二是环境污染。当社会出现更为严重的贫富分化的时候,以上两点对于整个风险本身会有传导和影响的效应。

  最后,Ahmad 教授以巴基斯坦为例,以点带面地阐释了可持续公共投资在一带一路战略中的重要性。傅志华主任在总结发言时指出,财政可持续发展问题事关一带一路战略的建设,意义重大。Ahmad 教授的报告详细阐述了新城市群建设、基础设施建设融资、风险的防控和税收最优理论等方面的相关问题,并且紧密结合中国过去财税改革的经验,以及发展中国家和转轨国家的经验教训,对政府财政可持续发展问题进行了全面分析,许多观点及其分析方法值得我们深入思考和借鉴。

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